Por Richard N. Haass y Charles A. Kupchan
Cómo prevenir catástrofes y promover la estabilidad en un mundo multipolar
El sistema internacional se encuentra en un punto de inflexión histórico. Mientras Asia continúa su ascenso económico, dos siglos de dominación occidental del mundo, primero bajo la Pax Britannica y luego bajo la Pax Americana, están llegando a su fin. Occidente está perdiendo no solo su dominio material, sino también su dominio ideológico. En todo el mundo, las democracias están siendo víctimas del antiliberalismo y la disensión populista, mientras que una China en ascenso, asistida por una Rusia belicosa, busca desafiar la autoridad de Occidente y los enfoques republicanos de la gobernanza nacional e internacional.
El presidente de Estados Unidos, Joe Biden, está comprometido con la restauración de la democracia estadounidense, la restauración del liderazgo de Estados Unidos en el mundo y la domesticación de una pandemia que ha tenido devastadoras consecuencias humanas y económicas. Pero la victoria de Biden estuvo cerca; en ningún lado del Atlántico se aplacarán fácilmente el populismo furioso o las tentaciones antiliberales. Además, incluso si las democracias occidentales superan la polarización, rechazan el antiliberalismo y logran un repunte económico, no impedirán la llegada de un mundo multipolar e ideológicamente diverso.
La historia deja en claro que esos períodos de cambios tumultuosos conllevan un gran peligro. De hecho, las contiendas entre las grandes potencias sobre la jerarquía y la ideología conducen regularmente a grandes guerras. Evitar este resultado requiere reconocer con seriedad que el orden liberal liderado por Occidente que surgió después de la Segunda Guerra Mundial no puede anclar la estabilidad global en el siglo XXI. Se está buscando una forma viable y eficaz de avanzar.
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El mejor vehículo para promover la estabilidad en el siglo XXI es un concierto mundial de las principales potencias. Como demostró la historia del Concierto de Europa del siglo XIX —sus miembros eran el Reino Unido, Francia, Rusia, Prusia y Austria— un grupo directivo de países líderes puede frenar la competencia geopolítica e ideológica que suele acompañar a la multipolaridad.
Los conciertos tienen dos características que los hacen muy adecuados para el panorama global emergente: la inclusión política y la informalidad procesal. La inclusividad de un concierto significa que pone sobre la mesa a los estados geopolíticamente influyentes y poderosos que necesitan estar allí, independientemente de su tipo de régimen. Al hacerlo, separa en gran medida las diferencias ideológicas sobre la gobernanza nacional de los asuntos de cooperación internacional. La informalidad de un concierto significa que evita los procedimientos y acuerdos vinculantes y exigibles, distinguiéndolo claramente del Consejo de Seguridad de la ONU. El CSNU sirve con demasiada frecuencia como un foro público para la grandilocuencia y regularmente se ve paralizado por disputas entre sus miembros permanentes con poder de veto. A diferencia de, un concierto ofrece un lugar privado que combina la construcción de consenso con engatusar y maniobrar, algo imprescindible ya que las principales potencias tendrán intereses en común y en competencia. Al proporcionar un vehículo para un diálogo estratégico genuino y sostenido, un concierto global puede silenciar y gestionar de manera realista diferencias geopolíticas e ideológicas ineludibles.
Un concierto mundial sería un órgano consultivo, no un órgano de toma de decisiones. Abordaría las crisis emergentes pero garantizaría que las cuestiones urgentes no desplazaran a las importantes y deliberaría sobre las reformas de las normas e instituciones existentes. Este grupo directivo ayudaría a crear nuevas reglas de tránsito y generar apoyo para iniciativas colectivas, pero dejaría asuntos operativos, como el despliegue de misiones de mantenimiento de la paz, la entrega de ayuda para una pandemia y la conclusión de nuevos acuerdos climáticos, a la ONU y otros organismos existentes. El concierto, por lo tanto, tomaría decisiones que luego podrían tomarse e implementarse en otros lugares. Se sentaría encima y respaldaría, no suplantaría, la arquitectura internacional actual manteniendo un diálogo que ahora no existe. La ONU es demasiado grande, demasiado burocrática y demasiado formalista. Volar en, Las cumbres del G-7 o del G-20 pueden ser útiles, pero incluso en el mejor de los casos son lamentablemente inadecuadas, en parte porque se dedican muchos esfuerzos a regatear comunicados detallados, pero a menudo anodinos. Las llamadas telefónicas entre jefes de estado, ministros de relaciones exteriores y asesores de seguridad nacional son demasiado esporádicas y, a menudo, de alcance limitado.
Forjar el consenso de las principales potencias sobre las normas internacionales que guían el arte de gobernar, aceptar a los gobiernos liberales y antiliberales como legítimos y autoritarios, promover enfoques compartidos para las crisis: el Concierto de Europa se basó en estas importantes innovaciones para preservar la paz en un mundo multipolar. Al aprovechar las lecciones de su antepasado del siglo XIX, un concierto mundial del siglo XXI puede hacer lo mismo. Los conciertos carecen de la certeza, previsibilidad y exigibilidad de las alianzas y otros pactos formalizados. Pero al diseñar mecanismos para preservar la paz en medio del flujo geopolítico, los responsables de la formulación de políticas deben esforzarse por lograr lo viable y lo alcanzable, no lo deseable sino lo imposible.
UN CONCIERTO GLOBAL PARA EL SIGLO XXI
Un concierto global tendría seis miembros: China, la Unión Europea, India, Japón, Rusia y Estados Unidos. Las democracias y las no democracias tendrían el mismo rango, y la inclusión sería una función del poder y la influencia, no de los valores o del tipo de régimen. Los miembros del concierto representarían colectivamente aproximadamente el 70 por ciento tanto del PIB mundial como del gasto militar mundial. Incluir a estos seis pesos pesados en las filas del concierto le daría influencia geopolítica al mismo tiempo que evitaría que se convierta en una charlatanería difícil de manejar.
Los miembros enviarían representantes permanentes del más alto rango diplomático a la sede permanente del concierto mundial. Aunque no serían miembros formales del concierto, cuatro organizaciones regionales — Unión Africana, Liga Árabe, Asociación de Naciones del Sudeste Asiático (ASEAN) y Organización de Estados Americanos (OEA) — mantendrían delegaciones permanentes en la sede del concierto. Estas organizaciones proporcionarían a sus regiones representación y la capacidad de ayudar a dar forma a la agenda del concierto. Al debatir cuestiones que afectan a estas regiones, los miembros del concierto invitarían a los delegados de estos órganos, así como a determinados Estados miembros, a unirse a las reuniones. Por ejemplo, si los miembros del concierto se dirigieran a una disputa en el Medio Oriente, podrían solicitar la participación de la Liga Árabe, sus miembros relevantes y otras partes involucradas,
Un concierto mundial evitaría las reglas codificadas y, en cambio, se basaría en el diálogo para generar consenso. Al igual que el Concierto de Europa, privilegiaría el statu quo territorial y una visión de la soberanía que excluye, excepto en el caso del consenso internacional, el uso de la fuerza militar u otras herramientas coercitivas para alterar las fronteras existentes o derrocar regímenes. Esta línea de base relativamente conservadora alentaría la aceptación de todos los miembros. Al mismo tiempo, el concierto proporcionaría un lugar ideal para discutir el impacto de la globalización en la soberanía y la posible necesidad de negar la inmunidad soberana a las naciones que participan en ciertas actividades atroces. Esas actividades pueden incluir cometer genocidio, albergar o patrocinar a terroristas o agravar gravemente el cambio climático mediante la destrucción de las selvas tropicales.Los formuladores de políticas deben esforzarse por lograr lo viable y lo alcanzable, no lo deseable sino lo imposible.
Por tanto, un concierto mundial daría importancia al diálogo y al consenso. Sin embargo, el grupo directivo también reconocería que las grandes potencias en un mundo multipolar estarán impulsadas por preocupaciones realistas sobre la jerarquía, la seguridad y la continuidad del régimen, lo que hará que la discordia sea ineludible. Los miembros se reservarían el derecho de emprender acciones unilaterales, solos o mediante coaliciones, cuando consideren que sus intereses vitales están en juego. Sin embargo, el diálogo estratégico directo haría que los movimientos sorpresa fueran menos comunes e, idealmente, la acción unilateral menos frecuente. La consulta regular y abierta entre Moscú y Washington, por ejemplo, podría haber producido menos fricciones sobre la ampliación de la OTAN.
Un concierto mundial también podría hacer que los movimientos unilaterales sean menos perturbadores. Los conflictos de intereses difícilmente desaparecerían, pero un nuevo vehículo dedicado exclusivamente a la diplomacia de las grandes potencias ayudaría a que esos conflictos fueran más manejables. Aunque los miembros respaldarían, en principio, un orden internacional regido por normas, también aceptarían expectativas realistas sobre los límites de la cooperación y compartimentarían sus diferencias. Durante el concierto del siglo XIX, sus miembros se enfrentaron con frecuencia a tenaces desacuerdos sobre, por ejemplo, cómo responder a las revueltas liberales en Grecia, Nápoles y España. Pero mantuvieron a raya sus diferencias a través del diálogo y el compromiso, y regresaron al campo de batalla en la Guerra de Crimea en 1853 solo después de que las revoluciones de 1848 engendraron corrientes desestabilizadoras de nacionalismo.
Un concierto global daría a sus miembros un amplio margen de maniobra en lo que respecta a la gobernanza nacional. En efecto, estarían de acuerdo en estar en desacuerdo sobre cuestiones de democracia y derechos políticos, asegurando que tales diferencias no obstaculicen la cooperación internacional. Estados Unidos y sus aliados democráticos no dejarían de criticar el antiliberalismo en China, Rusia o en cualquier otro lugar, y tampoco abandonarían sus esfuerzos por difundir los valores y las prácticas democráticas. Por el contrario, seguirían alzando la voz y ejerciendo su influencia para defender los derechos humanos y políticos universales. Al mismo tiempo, China y Rusia serían libres de criticar las políticas internas de los miembros democráticos del concierto y promover públicamente su propia visión de la gobernanza.
NUESTRA MEJOR ESPERANZA
Es cierto que establecer un concierto mundial constituiría un revés para el proyecto de liberalización lanzado por las democracias del mundo después de la Segunda Guerra Mundial. Las aspiraciones del grupo directivo propuesto establecen un nivel modesto en comparación con el objetivo de larga data de Occidente de difundir la gobernanza republicana y globalizar un orden internacional liberal. No obstante, esta reducción de las expectativas es inevitable dadas las realidades geopolíticas del siglo XXI.
El sistema internacional, por ejemplo, exhibirá características tanto de bipolaridad como de multipolaridad. Habrá dos competidores pares: Estados Unidos y China. Sin embargo, a diferencia de durante la Guerra Fría, la competencia ideológica y geopolítica entre ellos no abarcará al mundo. Por el contrario, la UE, Rusia e India, así como otros estados grandes como Brasil, Indonesia, Nigeria, Turquía y Sudáfrica, probablemente jugarán con las dos superpotencias entre sí y buscarán preservar una medida significativa de autonomía. . Es probable que tanto China como Estados Unidos limiten su participación en zonas inestables de interés menos estratégico, dejando que otros, o nadie, manejen los conflictos potenciales. China ha sido durante mucho tiempo lo suficientemente inteligente como para mantener su distancia política de zonas de conflicto lejanas, mientras que Estados Unidos,
El sistema internacional del siglo XXI se parecerá, por tanto, al de la Europa del siglo XIX, que tenía dos potencias principales, el Reino Unido y Rusia, y tres potencias de menor rango, Francia, Prusia y Austria. El objetivo principal del Concierto de Europa era preservar la paz entre sus miembros mediante un compromiso mutuo de defender el acuerdo territorial alcanzado en el Congreso de Viena en 1815. El pacto se basaba en la buena fe y en un sentido compartido de obligación, no en un acuerdo contractual. Cualquier acción necesaria para hacer cumplir sus compromisos mutuos, según un memorando británico, “se ha dejado deliberadamente que surja de las circunstancias del momento y del caso”. Los miembros del concierto reconocieron sus intereses en competencia, especialmente cuando se trataba de la periferia de Europa, pero buscó manejar sus diferencias y evitar que pusieran en peligro la solidaridad grupal. El Reino Unido, por ejemplo, se opuso a la intervención propuesta por Austria para revertir una revuelta liberal que tuvo lugar en Nápoles en 1820. No obstante, el secretario de Relaciones Exteriores británico, Lord Castlereagh, finalmente aceptó los planes de Austria, siempre que “estuvieran dispuestos a dar todas las garantías razonables de que sus puntos de vista no estaban dirigidos a fines de engrandecimiento subversivos del Sistema Territorial de Europa ”.Un concierto global daría a sus miembros un amplio margen de maniobra en lo que respecta a la gobernanza nacional.
Un concierto global, como el Concierto de Europa, es muy adecuado para promover la estabilidad en medio de la multipolaridad. Los conciertos limitan su membresía a un tamaño manejable. Su informalidad les permite adaptarse a las circunstancias cambiantes y les impide ahuyentar a los poderes adversos a los compromisos vinculantes. En condiciones de creciente populismo y nacionalismo, generalizados durante el siglo XIX y nuevamente hoy, los países poderosos prefieren agrupaciones más laxas y flexibilidad diplomática a formatos y obligaciones fijos. No es casualidad que los principales estados ya hayan recurrido a agrupaciones parecidas a conciertos o los denominados grupos de contacto para abordar desafíos difíciles; los ejemplos incluyen las conversaciones a seis bandas que abordaron el programa nuclear de Corea del Norte, la coalición P5 + 1 que negoció el acuerdo nuclear de Irán de 2015, y la agrupación de Normandía que ha estado buscando una solución diplomática al conflicto en el este de Ucrania. El concierto puede entenderse como un grupo de contacto permanente con alcance global.
Por otra parte, el siglo XXI será política e ideológicamente diverso. Dependiendo de la trayectoria de las revueltas populistas que afligen a Occidente, es posible que las democracias liberales se mantengan firmes. Pero también lo harán los regímenes antiliberales. Moscú y Beijing están reforzando su control en casa, no abriéndose. Es difícil encontrar una democracia estable en Oriente Medio y África. De hecho, la democracia está retrocediendo, no avanzando, en todo el mundo, una tendencia que bien podría continuar. El orden internacional que viene a continuación debe dejar espacio para la diversidad ideológica. Un concierto tiene la informalidad y la flexibilidad necesarias para hacerlo; separa las cuestiones del gobierno nacional de las del trabajo en equipo internacional. Durante el siglo XIX,
Finalmente, las deficiencias de la arquitectura internacional actual subrayan la necesidad de un concierto global. La rivalidad entre Estados Unidos y China se está calentando rápidamente, el mundo está sufriendo una pandemia devastadora, el cambio climático avanza y la evolución del ciberespacio plantea nuevas amenazas. Estos y otros desafíos significan que aferrarse al statu quo y confiar en las normas e instituciones internacionales existentes sería peligrosamente ingenuo. El Concierto de Europa se formó en 1815 debido a los años de devastación provocados por las Guerras Napoleónicas. Pero la falta de guerra entre las grandes potencias hoy no debería ser motivo de complacencia. Y aunque el mundo ha pasado por eras anteriores de multipolaridad, el avance de la globalización aumenta la demanda y la importancia de nuevos enfoques para la gobernanza global.
Pero la Pax Americana ahora funciona con humo. Estados Unidos y sus socios democráticos tradicionales no tienen ni la capacidad ni la voluntad de anclar un sistema internacional interdependiente y universalizar el orden liberal que erigieron después de la Segunda Guerra Mundial. La ausencia de liderazgo estadounidense durante la crisis de COVID-19 fue sorprendente; cada país estaba solo. El presidente Biden está guiando a Estados Unidos para que vuelva a ser un jugador de equipo, pero las urgentes prioridades domésticas de la nación y el inicio de la multipolaridad negarán a Washington la enorme influencia de la que alguna vez disfrutó. Permitir que el mundo se deslice hacia bloques regionales o una estructura de dos bloques similar a la de la Guerra Fría no es un principio. Estados Unidos, China y el resto del mundo no pueden desacoplarse por completo cuando las economías nacionales, los mercados financieros, y las cadenas de suministro están unidas de forma irreversible. Un grupo de dirección de gran potencia es la mejor opción para gestionar un mundo integrado que ya no está supervisado por una hegemonía. Un concierto global encaja a la perfección.
SIN RETROCESOS
Todas las alternativas a un concierto global tienen debilidades descalificantes. Aunque la ONU seguirá siendo un foro mundial esencial, su historial ilumina las limitaciones del organismo. Los desacuerdos que generan vetos a menudo dejan al Consejo de Seguridad indefenso. Sus miembros permanentes reflejan el mundo de 1945, no el mundo de hoy. Expandir la membresía del UNSC podría tener éxito en adaptarlo a una nueva distribución de poder, pero hacerlo también haría que el cuerpo sea aún más difícil de manejar y menos efectivo de lo que ya es. La ONU debe continuar cumpliendo sus muchas funciones útiles, incluida la prestación de ayuda humanitaria y el mantenimiento de la paz, pero no puede anclar la estabilidad mundial en el siglo XXI y no lo hará.
Ya no es realista apuntar a la globalización del orden occidental y al surgimiento de un mundo poblado principalmente por democracias comprometidas con la defensa de un sistema internacional liberal basado en reglas. El momento unipolar terminó, y en retrospectiva, hablar del “fin de la historia” fue triunfalista, aunque sofisticado, sin sentido. De hecho, la coherencia política de Occidente no puede darse por sentada. Incluso si las democracias occidentales reclaman sus compromisos con los ideales republicanos y entre sí, simplemente no tendrán la fuerza material o los medios políticos para universalizar el orden internacional liberal.
Un condominio chino-estadounidense —en efecto, un G-2 en el que Washington y Pekín supervisarían juntos un orden internacional mutuamente aceptable— ofrece una alternativa igualmente defectuosa. Incluso si estos dos competidores pudieran encontrar una manera de frenar su creciente rivalidad, gran parte del mundo permanecerá fuera de su ámbito directo. Además, basar la estabilidad global en la cooperación entre Washington y Beijing no es una apuesta segura. Tendrán suficientes problemas para gestionar su relación en la región de Asia y el Pacífico. Más lejos, necesitarán una considerable aceptación y apoyo de otros. Un condominio entre Estados Unidos y China también huele a un mundo de esferas de influencia, uno en el que Washington y Beijing acuerdan dividir su dominio a lo largo de líneas geográficas. quizás distribuyendo derechos y responsabilidades a poderes de segundo nivel en sus respectivas regiones. Sin embargo, dar libertad a China, Rusia u otras potencias en sus vecindarios es alentar las tendencias expansionistas y reducir la autonomía de los países cercanos o incitarlos a retroceder, lo que resulta en una mayor proliferación de armas y conflictos regionales. De hecho, el propósito preciso de pensar en cómo proporcionar orden en el siglo XXI es evitar un mundo más propenso a la coerción, la rivalidad y la división económica.
Pax Sinica también no es un principiante. En el futuro previsible, China no tendrá ni la capacidad ni la ambición de anclar un orden global. Al menos por ahora, sus principales ambiciones geopolíticas se limitan a Asia-Pacífico. China está ampliando notablemente su alcance comercial, en particular a través de la Iniciativa de la Franja y la Ruta, una medida que mejorará significativamente su influencia económica y política. Pero Beijing aún no ha demostrado una sólida voluntad de proporcionar bienes públicos globales, sino que ha adoptado un enfoque mayoritariamente mercantilista para la participación en la mayoría de los lugares del mundo. Tampoco ha buscado exportar sus puntos de vista sobre la gobernanza nacional a otros o impulsar un nuevo conjunto de normas para anclar la estabilidad global. Además, Estados Unidos, incluso si continúa por un camino de reducción estratégica, seguirá siendo una potencia de primer orden durante las próximas décadas. Una Pax Sinica iliberal y mercantilista difícilmente sería aceptable para los estadounidenses o para muchos otros pueblos de todo el mundo que todavía aspiran a defender los principios liberales.
Cuando se trata de mejorar la arquitectura internacional actual, un concierto global gana no por su perfección sino por defecto; es la alternativa más prometedora. Otras opciones son ineficaces, inviables o inalcanzables. Si un grupo de dirección de gran poder no se materializara, un mundo rebelde administrado por nadie estaría por delante.
PONIENDO EN MOVIMIENTO
Un concierto mundial promovería la estabilidad internacional mediante consultas y negociaciones sostenidas. Los representantes permanentes de los miembros del concierto se reunirían periódicamente, apoyados por su personal y una secretaría pequeña pero altamente calificada. Los miembros enviarían a sus diplomáticos más destacados como representantes permanentes, que tendrían el mismo rango, si no mayor rango, que los embajadores de la ONU. El concierto alentaría a la Unión Africana, la Liga Árabe, la ASEAN y la OEA a enviar figuras igualmente autorizadas. Las cumbres de conciertos se realizarían en un horario regular. También se llevarán a cabo según sea necesario para abordar las crisis; Una de las prácticas más eficaces del Concierto de Europa fue reunir a los líderes con poca antelación para gestionar las disputas emergentes. Cuando se discuten temas relevantes, los jefes de la Unión Africana, la Liga Árabe, la ASEAN y la OEA, junto con los líderes de los estados involucrados en el asunto, asistiría a las cumbres de conciertos. La presidencia del concierto mundial rotaría anualmente entre sus seis miembros. La sede del organismo no estaría ubicada en ninguno de sus estados miembros. Los posibles lugares incluyen Ginebra y Singapur.
En contraste con el Consejo de Seguridad de la ONU, donde el showboating a menudo desplaza la iniciativa sustantiva, los miembros permanentes del concierto no ejercerían vetos, tomarían votos formales o comprometerse con acuerdos u obligaciones vinculantes. La diplomacia se llevaría a cabo a puerta cerrada y tendría como objetivo forjar un consenso. Los miembros que rompan filas y actúen unilateralmente solo lo harían después de explorar cursos de acción alternativos. Si un miembro abandonara el consenso, otros miembros del concierto coordinarían su respuesta.
Esta propuesta supone que ninguno de los integrantes del concierto sería una potencia revisionista empeñada en la agresión y la conquista. El Concierto de Europa funcionó eficazmente en gran parte porque sus miembros eran, en términos generales, poderes satisfechos que buscaban preservar, no anular, el statu quo territorial. En el mundo actual, los acaparamientos de tierras rusos en Georgia y Ucrania son acontecimientos preocupantes que revelan la disposición del Kremlin a violar la integridad territorial de sus vecinos. También lo son los esfuerzos en curso de China para reclamar y construir instalaciones militares en islas en disputa en el Mar de China Meridional y la violación de Beijing de sus promesas de respetar la autonomía de Hong Kong. Sin embargo, ni Rusia ni China aún tienen que convertirse en un estado implacablemente agresivo comprometido con la expansión territorial al por mayor. Un concierto global también hace que ese resultado sea menos probable al establecer un foro en el que sus miembros puedan hacer transparentes sus intereses centrales de seguridad y sus “líneas rojas” estratégicas. No obstante, si surgiera un estado agresor que habitualmente amenazara los intereses de otros miembros, sería expulsado del grupo y los miembros restantes del concierto se manifestarían en su contra.
Para promover la solidaridad entre las grandes potencias, el concierto debe centrarse en dos prioridades. Una sería fomentar el respeto por las fronteras existentes y resistir los cambios territoriales mediante la coerción o la fuerza. Tendría prejuicios contra las afirmaciones de autodeterminación, pero los miembros del concierto conservarían la opción de reconocer a los nuevos países como mejor les parezca. Aunque daría a todas las naciones un amplio margen en cuestiones de gobernanza nacional, el concierto trataría caso por caso de los Estados en quiebra o de aquellos que violan sistemáticamente los derechos humanos básicos y las disposiciones ampliamente aceptadas del derecho internacional.Si un grupo de dirección de gran poder no se materializara, un mundo rebelde administrado por nadie estaría por delante.
La segunda prioridad del concierto sería generar respuestas colectivas a los desafíos globales. En momentos de crisis, el concierto promovería la diplomacia y galvanizaría la iniciativa conjunta, luego entregaría la implementación al organismo apropiado, como la ONU para el mantenimiento de la paz, el Fondo Monetario Internacional para el crédito de emergencia o la Organización Mundial de la Salud (OMS) para la salud pública. . El concierto también invertiría en un esfuerzo a más largo plazo para adaptar las normas e instituciones existentes al cambio global. Incluso mientras se defiende la soberanía tradicional para reducir el conflicto interestatal, también se analizará la mejor manera de ajustar las reglas y prácticas internacionales a un mundo interconectado. Cuando las políticas nacionales tienen consecuencias internacionales negativas, esas políticas se convierten en asunto del concierto.
En este sentido, el concierto podría ayudar a contrarrestar la proliferación de armas de destrucción masiva y abordar los programas nucleares en Corea del Norte e Irán. En lo que respecta a la diplomacia con Pyongyang y Teherán, la aplicación de sanciones contra ambos regímenes y la respuesta a posibles provocaciones, el concierto tendría a las partes adecuadas en la sala. De hecho, como organismo permanente, el concierto mejoraría significativamente los formatos a seis bandas y P5 + 1 que históricamente han manejado las negociaciones con Corea del Norte e Irán.
El concierto también podría servir como un lugar para abordar el cambio climático. Los principales emisores de gases de efecto invernadero son China, Estados Unidos, la UE, India, Rusia y Japón. Juntos, producen aproximadamente el 65 por ciento de las emisiones globales. Con los principales emisores del mundo alrededor de la mesa, el concierto podría ayudar a establecer nuevos objetivos para reducir los gases de efecto invernadero y nuevos estándares para el desarrollo verde, antes de traspasar la implementación a otros foros. De manera similar, la pandemia de COVID-19 expuso las deficiencias de quién, y el concierto sería el lugar adecuado para crear un consenso sobre la reforma. Forjar las reglas del camino para la gestión de la innovación tecnológica —regulación digital y tributación, ciberseguridad, redes 5G, redes sociales, monedas virtuales, inteligencia artificial— también estaría en la agenda del concierto.
Basándose en las experiencias de sus antepasados del siglo XIX, un concierto mundial también debería reconocer que la solidaridad entre las grandes potencias a menudo implica inacción, neutralidad y moderación en lugar de intervención. El Concierto de Europa se basó en zonas de amortiguamiento, áreas desmilitarizadas y zonas neutrales para amortiguar las rivalidades y evitar posibles conflictos. Los miembros del concierto que se oponían a las iniciativas respaldadas por otros simplemente optaron por no participar en lugar de romper el rango y bloquear la empresa. El Reino Unido, por ejemplo, se opuso a las intervenciones para sofocar las rebeliones liberales en Nápoles y España en la década de 1820, pero decidió sentarse en lugar de evitar la acción militar de otros miembros. Francia hizo lo mismo en 1839 y 1840 cuando otros miembros intervinieron en Egipto para reprimir un desafío al dominio otomano.
¿Cómo podría un concierto mundial implementar de manera útil tales medidas hoy? En Siria, por ejemplo, un concierto podría haber coordinado una intervención conjunta para detener la guerra civil que estalló allí en 2011 o haber trabajado para mantener fuera a todas las grandes potencias. Más recientemente, podría haber proporcionado un lugar para la diplomacia necesaria para introducir una zona de amortiguamiento o una zona desmilitarizada en el norte de Siria, evitando los combates y el sufrimiento humanitario que siguieron a la abrupta retirada de Estados Unidos y los ataques cada vez más intensos del régimen en la provincia de Idlib. Las guerras indirectas en lugares como Yemen, Libia y Darfur podrían volverse menos frecuentes y violentas si un concierto mundial lograra forjar una postura común entre las principales potencias. Si se hubiera formado un grupo de dirección de gran poder al final de la Guerra Fría, podría haber podido evitar, o al menos hacer mucho menos sangrientas, las guerras civiles en Yugoslavia y Ruanda. Un concierto mundial no garantizaría ninguno de estos resultados, pero los haría más probables.
¿MÁS PROBLEMAS DE LOS QUE VALE?
Esta propuesta de establecer un concierto mundial tropieza con una serie de objeciones. Uno se refiere a la membresía prevista. ¿Por qué no incluir a los estados más poderosos de Europa en lugar de a la Unión Europea, que está gobernada de una manera difícil de manejar y colectiva por su comisión y consejo? La respuesta es que el peso geopolítico de Europa proviene de su fuerza agregada, no de sus estados miembros individuales. El PIB de Alemania es de alrededor de $ 4 billones y su presupuesto de defensa es de alrededor de $ 40 mil millones, mientras que el PIB colectivo de la UE es de aproximadamente $ 19 billones y su gasto agregado en defensa se acerca a $ 300 mil millones. Además, no es necesario excluir de las reuniones de concierto a los líderes más importantes de Europa. Los jefes de la UE, los presidentes de la comisión y el consejo, podrían llevar a los líderes alemanes, franceses y de otros estados miembros a las cumbres de conciertos. Y aunque el Reino Unido ha abandonado la UE, todavía está trabajando en su futura relación con el sindicato. La pertenencia a la UE en un concierto global daría tanto al Reino Unido como a la UE un fuerte incentivo para mantenerse unidos en lo que respecta a políticas exteriores y de seguridad.
Algunos podrían cuestionar la inclusión de Rusia, cuyo PIB ni siquiera se encuentra entre los diez primeros y está por detrás de los de Brasil y Canadá. Pero Rusia es una gran potencia nuclear y supera con creces su peso en el escenario mundial. Las relaciones de Rusia con China, sus vecinos de la UE y Estados Unidos tendrán un gran impacto en la geopolítica del siglo XXI. Moscú también ha comenzado a reafirmar su influencia en Oriente Medio y África. El Kremlin merece un asiento a la mesa.
Las principales partes del mundo — África, Oriente Medio, Sudeste de Asia y América Latina — estarían representadas por sus principales organizaciones regionales, que tendrían aportes regulares a través de su presencia permanente en la sede del concierto. No obstante, los diplomáticos que representan a estos organismos, junto con líderes selectos de sus regiones, se unirían a las reuniones de los miembros del concierto solo cuando se discutieran temas de relevancia directa. Es cierto que este formato refuerza la jerarquía y la inequidad en el sistema internacional. Pero el concierto tiene como objetivo facilitar la cooperación al restringir la membresía a los actores más importantes e influyentes; sacrifica deliberadamente una amplia representación en favor de la eficacia. Otras instituciones brindan un acceso más amplio que el concierto no lo haría. Los países no incluidos en el concierto aún podrían ejercer su influencia en la ONU y otros foros internacionales existentes. Y el concierto tendría la flexibilidad de cambiar su membresía con el tiempo si hubiera un consenso para hacerlo.
Otra posible objeción es que el concierto global produciría efectivamente un mundo de esferas de influencia de grandes potencias. Después de todo, el Concierto de Europa otorgó a sus miembros un droit de respect (derecho de supervisión) en sus respectivos vecindarios. Un concierto para el siglo XXI, sin embargo, no alentaría ni sancionaría esferas de influencia. Por el contrario, promovería la integración regional y buscaría los órganos regionales existentes para fomentar la moderación. En todas las regiones, el organismo fomentaría la consulta de las grandes potencias y la gestión conjunta de los asuntos regionales controvertidos. El objetivo sería facilitar la coordinación mundial reconociendo al mismo tiempo la autoridad y la responsabilidad de los órganos regionales. Un concierto mundial también debe reconocer que la solidaridad entre las grandes potencias a menudo implica inacción.
Los críticos podrían afirmar que el concierto está demasiado centrado en el estado para el mundo actual. El Concierto de Europa puede haber sido un buen ajuste para los estados-nación soberanos y autoritarios del siglo XIX. Pero los movimientos sociales, las organizaciones no gubernamentales (ONG), las corporaciones, las ciudades y otros actores no estatales ahora tienen un poder político considerable y necesitan asientos en la mesa; empoderar a estos agentes sociales tiene sentido. No obstante, los Estados siguen siendo los actores principales y más capaces del sistema internacional. De hecho, la globalización y la reacción populista que ha desencadenado, junto con la pandemia de COVID-19, están fortaleciendo la soberanía y obligando a los gobiernos nacionales a recuperar el poder. Además, el concierto podría y debería involucrar a ONG, corporaciones y otros actores no estatales en sus deliberaciones cuando sea apropiado, por ejemplo, incluida la Fundación Bill y Melinda Gates y las grandes empresas farmacéuticas cuando se habla de salud global o de Google cuando se habla de gobernanza digital. Un grupo directivo de gran poder complementaría, no reemplazaría, las contribuciones de los actores no estatales a la gobernanza global.
Finalmente, si el atractivo y la eficacia de un concierto global se derivan de su flexibilidad e informalidad, entonces los críticos podrían preguntarse con razón por qué debería institucionalizarse. ¿Por qué no dejar que las agrupaciones ad hoc de estados relevantes, como las conversaciones a seis bandas y el P5 + 1, vayan y vengan según sea necesario? ¿No hace superfluo un concierto global la existencia del G-7 y del G-20?
Establecer una sede y una secretaría de conciertos le otorgaría mayor prestigio y eficacia que otras agrupaciones que se reúnen esporádicamente. Reuniones periódicas entre los seis representantes del concierto, el trabajo diario de la secretaría, la presencia de delegaciones de las principales regiones, cumbres programadas y de emergencia: estas características definitorias darían permanencia, autoridad y legitimidad al concierto global. El diálogo continuo y sostenido, las relaciones personales y la presión de los compañeros que acompañan a la diplomacia cara a cara facilitan la cooperación. La interacción diaria es mucho mejor que el compromiso episódico.
La secretaría permanente sería particularmente importante para proporcionar la experiencia, el diálogo sostenido y la perspectiva a largo plazo necesarios para abordar cuestiones no tradicionales como la ciberseguridad y la salud mundial. Un cuerpo de pie también ofrece un vehículo listo para responder a crisis imprevistas. La pandemia de COVID-19 podría haberse contenido mejor si el concierto hubiera podido ayudar a coordinar una respuesta global desde el primer día. La difusión de información crítica de China se produjo con demasiada lentitud, y no fue hasta mediados de marzo de 2020, meses después de la crisis, que los líderes del G-7 realizaron una videollamada para discutir la rápida propagación de la enfermedad.
Por tanto, el concierto tiene el potencial de suplantar tanto al G-7 como al G-20. Los Estados Unidos, la UE y Japón probablemente concentrarían sus energías en el nuevo organismo, posiblemente dejando al G-7 atrofiado. Se puede argumentar mejor para preservar el G-20, dada su membresía más amplia. Países como Brasil, Indonesia, Arabia Saudita, Sudáfrica y Turquía se resentirían por la pérdida de voz y estatura si el G-20 se desvaneciera. No obstante, si un concierto mundial alcanzara su potencial y emergiera como el lugar principal para la coordinación de políticas, tanto el G-7 como el G-20 podrían perder su razón de ser.
SIN PANACEA, PERO SIN ALTERNATIVA
Establecer un concierto mundial no sería una panacea. Traer a los pesos pesados del mundo a la mesa difícilmente asegura un consenso entre ellos. De hecho, aunque el Concierto de Europa conservó la paz durante décadas después de su formación, Francia y el Reino Unido finalmente se enfrentaron a Rusia en la Guerra de Crimea. Rusia está nuevamente en desacuerdo con sus vecinos europeos en la región de Crimea, lo que subraya la naturaleza elusiva de la solidaridad de las grandes potencias. Un formato similar a un concierto —la agrupación de Normandía de Francia, Alemania, Rusia y Ucrania— hasta ahora no ha logrado resolver el enfrentamiento sobre Crimea y Donbas.
No obstante, un concierto global ofrece la mejor y más realista forma de promover la coordinación de las grandes potencias, mantener la estabilidad internacional y promover un orden basado en reglas. Estados Unidos y sus socios democráticos tienen todas las razones para reactivar la solidaridad de Occidente. Pero deberían dejar de fingir que el triunfo global del orden que respaldaron desde la Segunda Guerra Mundial está a su alcance. También deben confrontar con seriedad la realidad de que la abdicación del liderazgo probablemente conduciría al regreso de un sistema global empañado por el desorden y la competencia sin restricciones. Un concierto mundial representa un término medio pragmático entre aspiraciones idealistas pero poco realistas y alternativas peligrosas.
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