Por Anja Manuel y Kathleen Hicks
Cómo Estados Unidos debería, y no debería, contrarrestar la fusión civil-militar de Beijing
Amedida que el gobierno chino se propuso aprovechar la creciente fuerza del sector tecnológico chino para reforzar sus fuerzas armadas, los responsables políticos en los Estados Unidos han reaccionado con creciente alarma. Funcionarios estadounidenses han descrito el esfuerzo de fusión civil-militar de Beijing como una “agenda maligna” que representa una “amenaza a la seguridad global”. Y a medida que las capacidades de defensa de China han crecido, algunos formuladores de políticas occidentales han comenzado a preguntarse si Estados Unidos necesita adoptar su propia versión de fusión civil-militar, adoptando un enfoque de arriba hacia abajo para desarrollar tecnologías de vanguardia con aplicaciones militares.
El presidente chino, Xi Jinping, formalizó el concepto de fusión civil-militar como parte de las amplias reformas militares establecidas en su plan quinquenal de 2016. Estableció una nueva Comisión Central para el Desarrollo Integrado Militar y Civil, con él mismo como su jefe. El objetivo de la comisión es promover el desarrollo de tecnología de doble uso e integrar las tecnologías civiles existentes en el arsenal del Ejército Popular de Liberación (EPL).
Estados Unidos y sus aliados deberían tomar en serio los esfuerzos de Beijing para militarizar la base tecnológica de China. Sin embargo, también deberían reconocer las limitaciones de la estrategia, para evitar una reacción exagerada que resulte contraproducente. Es probable que el enfoque burocrático y autoritario de China para la fusión civil-militar desperdicie tiempo y dinero considerables. Al tratar de controlar la innovación, es más probable que Beijing la demore e incluso la reprima.
A Estados Unidos no le irá mejor si intenta imitar el modelo de fusión civil-militar de China. En cambio, debería basarse en las ventajas existentes de los Estados Unidos en investigación y tecnología, ventajas que están cada vez más en riesgo no debido a China sino a la falta de agilidad y creatividad entre los planificadores y responsables políticos de los Estados Unidos.
Washington necesita una estrategia para fortalecer su tecnología de seguridad nacional y su base industrial, pero debe estar centrada en la disrupción colaborativa que genere los incentivos correctos para innovadores, científicos, ingenieros, capitalistas de riesgo y otros. Con cambios prospectivos en el Departamento de Defensa e inversiones inteligentes en todo el gobierno, Estados Unidos puede asegurar la ventaja en capacidades de defensa en sus propios términos.
ALCANZANDO
Cuatro tipos de entidades chinas participan en la fusión civil-militar. Hay contratistas de defensa estatales chinos tradicionales y sus numerosas filiales (algunas de las cuales también se venden en el mercado comercial); fabricantes privados de doble uso que contribuyen a la investigación y el desarrollo (I + D) y producen subcomponentes para los principales contratistas de defensa y para el PLA directamente; 43 universidades supervisadas por el EPL y al menos una docena de grupos de expertos estatales que realizan investigaciones que se alimentan directamente de los sistemas de armas chinos; y seis empresas de capital de riesgo y capital privado cuasi privadas que invierten en tecnologías de vanguardia.
La fusión civil-militar hace sonar las alarmas en Washington por varias razones. Debido a que los fondos chinos de I + D de doble uso a menudo caen fuera del presupuesto formal del PLA, puede ser difícil de rastrear y puede ser bastante alto. Un estudio reciente de la cadena de suministro de defensa de China realizado por la firma de investigación C4ADS señaló que al menos seis vehículos de inversión cuasi privados poseen parcial o totalmente al menos 232 empresas involucradas en la red de adquisición de defensa de China. Y en el opaco sistema chino, es prácticamente imposible encontrar un presupuesto para iniciativas de fusión civil-militar. (Sin embargo, vale la pena señalar que la fusión civil-militar puede aportar un grado de transparencia a la adquisición de PLA, ya que al transmitir su deseo de vender a los militares, las empresas chinas dan a los analistas occidentales una idea de qué tecnologías apunta el PLA).
Además, a diferencia de sus contrapartes occidentales, las empresas chinas no tienen la opción de rechazar las solicitudes del gobierno para compartir tecnología. Y es demasiado fácil para las empresas e instituciones occidentales contribuir involuntariamente al avance del EPL, dada la desconcertante variedad de contratistas, subcontratistas, instituciones académicas y vehículos de inversión semiprivados involucrados en la fusión civil-militar. En un caso famoso, después de que el 75 por ciento de la compañía británica Dynex Semiconductor fuera adquirida por una compañía china de locomotoras civiles, una tecnología avanzada desarrollada por Dynex terminó en los sistemas de lanzamiento de aviones en el primer portaaviones de fabricación nacional de China.Es muy fácil para las empresas e instituciones occidentales contribuir involuntariamente al avance del EPL, dada la desconcertante variedad de contratistas, subcontratistas, instituciones académicas y vehículos de inversión semiprivados involucrados en la fusión civil-militar.
Aún así, China no mide diez pies de altura. Por un lado, viene desde muy lejos. Históricamente, el EPL ha dependido casi por completo de 11 grandes empresas estatales para adquisiciones e investigación y desarrollo. Hasta hace poco, muchas de ellas eran reliquias de la era maoísta, en gran parte acordonadas de la economía real. En 2010, solo aproximadamente el uno por ciento de las empresas tecnológicas chinas estaban involucradas en defensa. El EPL tiene “una necesidad urgente de mejorar su informatización (es decir, aplicar la revolución digital a los militares ) “, advirtió específicamente un reciente informe del EPL sobre estrategia de defensa. “La seguridad militar de China se enfrenta a los riesgos de la sorpresa tecnológica y la creciente brecha de generación tecnológica”.
Para ponerse al día, el ejército de China de alguna manera busca emular a los Estados Unidos. El ejército de los Estados Unidos ha cooperado de manera extensa y efectiva con universidades y empresas privadas durante décadas. En la década de 1930, fundó laboratorios nacionales que demostraron ser críticos en el campo de la supercomputación. Colaboró con Texas Instruments y Fairchild Semiconductor para desarrollar microprocesadores. En 1958, creó la Agencia de Proyectos de Investigación Avanzada de Defensa (DARPA), que ayudó a desarrollar GPS e Internet. Más recientemente, la Unidad de Innovación en Defensa con sede en Silicon Valley, fundada en 2015, ha ayudado a nuevas empresas innovadoras a afianzarse en el Pentágono. Algunos periódicos chinos sobre fusión civil-militar argumentan específicamente que China imite a estas instituciones estadounidenses, llamando alComisión Central para el Desarrollo Integrado Militar y Civil “DARPA” de China y un nuevo puesto avanzado de PLA en Shenzhen (un centro tecnológico chino) su “Unidad de Innovación de Defensa”.
Sin embargo, en su búsqueda por ponerse al día, el sistema autoritario de China es propenso a equivocarse y exagerar. Como lo ha hecho con otras iniciativas chinas (Belt and Road, Made in China 2025), el Partido Comunista alienta a los funcionarios, administradores universitarios y empresas privadas a que repitan un eslogan y demuestren a Beijing que están haciendo algo al servicio de ello. A menudo, esto significa que se desperdicia una cantidad significativa de dinero, ya que las provincias prodigan subsidios a las empresas y tecnologías favorecidas sin pensar primero dónde o incluso si son necesarias.
DISRUPCIÓN COLABORATIVA
La respuesta de Estados Unidos a la fusión civil-militar ha incluido hasta ahora ideas que corren el riesgo de ser contraproducentes. Por ejemplo, la administración Trump y varios miembros del Congreso han pedido restricciones generales de visa para evitar que los estudiantes chinos estudien ciencia y tecnología en los Estados Unidos. El gobierno de Trump revocó recientemente las visas de estudiantes e investigadores chinos afiliados a cualquier “entidad en la RPC que implementa o apoya la ‘estrategia de fusión civil-militar’ de la RPC ”. Definido en sentido estricto, esto tiene mucho sentido. Es esencial limitar estrictamente el acceso a algunos programas de investigación para proteger la seguridad nacional. Sin embargo, en términos generales, el movimiento de la visa podría afectar a miles y miles de estudiantes e investigadores chinos que no tienen ninguna relación con el PLA. Fomentar una importante fuga de cerebros de Estados Unidos a China u otros mercados que buscan atraer a los mejores y más brillantes solo socavará la competitividad de los Estados Unidos.
Washington también, sabiamente, ha reforzado tanto los controles de exportación como las restricciones a las inversiones chinas en empresas tecnológicas de vanguardia de Estados Unidos a través de la Ley de Modernización de la Revisión del Riesgo de Inversión Extranjera. Sin embargo, si se interpretan de manera demasiado amplia, estas leyes también podrían socavar la investigación y la innovación de los Estados Unidos. Las recientes regulaciones del Departamento de Comercio de los Estados Unidos, por ejemplo, restringen la exportación de cualquier artículo que pueda ser utilizado por los militares de China, Rusia o Venezuela. Potencialmente, esto afecta a franjas excesivamente amplias de tecnología de otro modo comercial, eliminando mercados clave y haciendo así que las empresas estadounidenses sean menos competitivas.
En lugar de centrarse en bloquear el avance de China, Estados Unidos debería presionar a su propio sector de defensa para que sea más ágil e innovador, no emulando la fusión civil-militar, sino trabajando con actores fuera del gobierno, en lugar de dictarlos. Dicha colaboración es especialmente crucial dada la probabilidad de una presión significativa y sostenida sobre el presupuesto federal: asociarse de manera efectiva con el sector privado puede ahorrar dólares de los contribuyentes. También refleja la realidad de que el ejército de los Estados Unidos puede, en el mejor de los casos, ser un adoptador temprano, en lugar de un creador, de tecnologías críticas.
Sin embargo, en un momento de rápido desarrollo tecnológico, incluso eso requerirá una revolución en las adquisiciones y la cultura presupuestaria del gobierno de los EE. UU. Los largos plazos de entrega del Departamento de Defensa y la lenta toma de decisiones siguen siendo obstáculos importantes para la innovación. Un estudio de 2018 descubrió que la presencia de nuevos participantes en la base industrial de defensa había disminuido entre 2007 y 2013 y luego se estancó hasta 2016. Una evaluación bipartidista más reciente realizada por el Instituto Reagan señaló que “más allá de los avances iniciales en circunstancias estrechas, el gobierno no mostró una disposición a proporcionar contratos importantes a jugadores no tradicionales “.
La asociación con el sector privado en la interrupción de la colaboración requerirá inversiones iniciales y enfoques simplificados para llevar la mejor tecnología comercial al Departamento de Defensa. Existe un amplio apoyo bipartidista para tales enfoques, y las buenas ideas ya están sobre la mesa; Pequeños experimentos como la Unidad de Innovación de Defensa, el Servicio Digital de Defensa y los esfuerzos de innovación específicos del servicio han tenido éxito. Sin embargo, los cambios necesarios en el enfoque operativo y la inversión en capacidades militares de vanguardia permanecen muy por detrás de donde deben recibir el impulso tecnológico de China, incluso con las limitaciones de la fusión civil-militar.
Para comenzar, Washington debe invertir más en tecnologías emergentes clave. La inversión federal directa es vital para el progreso en computación cuántica, biología sintética, semiconductores e inteligencia artificial de uso militar. Aunque la solicitud de presupuesto del año fiscal 2021 de la administración Trump mantiene los fondos de investigación, desarrollo, prueba y evaluación de defensa (RDT & E) esencialmente planos, esto no es suficiente. El Congreso debería ampliar este segmento del presupuesto. La Ley de fronteras interminables y bipartitas bipartidistas y bicamerales del senador Charles Schumer (DN.Y.), que aumentaría enormemente los fondos federales de I + D para tecnologías críticas, es un primer paso prometedor; algunos de sus $ 110 mil millones en nuevos fondos deberían estar dirigidos a la innovación del Pentágono.
Igual de importante es escalar y acelerar la adquisición de capacidades emergentes. La solicitud de presupuesto para 2021 recorta la adquisición general. Aún así, puede haber espacio para financiar proyectos más innovadores a expensas de sistemas antiguos y heredados. El Congreso debería presionar al Departamento de Defensa para que use ese espacio, especialmente en áreas donde China está invirtiendo fuertemente y Estados Unidos se está moviendo demasiado lento, como los vehículos submarinos autónomos y las capacidades de misiles contrahipersónicos.
El proceso de adquisición doloroso y prolongado del Departamento de Defensa es particularmente problemático cuando se trata de lo que se conoce como “cruzar el valle de la muerte”, lo que hace el cambio de investigación y desarrollo a adquisiciones a gran escala. Las tecnologías emergentes, como la inteligencia artificial, la fabricación aditiva y los sistemas no tripulados, son especialmente vulnerables al valle de la muerte; Se necesitarán nuevos enfoques, incluyendo compras más rápidas y procesos rápidos de creación de prototipos, para mejorar las perspectivas de este tipo de programas de defensa no tradicionales.
También aumentará la flexibilidad presupuestaria. Los guerreros rara vez saben con dos años de anticipación de dónde vendrá la próxima innovación crítica o la forma precisa que tomará. El Congreso puede ayudar a estimular capacidades avanzadas definiendo de manera limitada lo que constituye un nuevo inicio del programa, es decir, el umbral cuando las actualizaciones a un diseño original (como en un paquete de software) se consideran tan importantes que un programa se considera completamente nuevo. Según los procedimientos existentes, los programas considerados como nuevos comienzos requieren notificación o aprobación del Congreso, que generalmente se logran solo a través del proceso de autorización de defensa nacional. Esperar la próxima estación de pesaje en el proceso de apropiación del Congreso puede tomar hasta dos años, un tiempo de ciclo que puede haber funcionado bien para los programas del siglo XX, pero que es demasiado rígido y lento cuando se trata de integrar nuevas tecnologías rápidamente en la actualidad. El Congreso a veces definió más libremente un nuevo comienzo durante las operaciones de combate, por ejemplo, el programa de aviones no tripulados Reaper, aunque realmente fue una evolución del avión no tripulado Predator, se le permitió pasar rápidamente del prototipo al campo porque las tropas estadounidenses en Irak lo necesitaban. Ese mismo sentido de urgencia debería aplicarse al entorno competitivo de defensa actual.
Finalmente, la fuerza laboral de defensa necesita tener la capacitación y los incentivos adecuados. La contratación del gobierno generalmente toma demasiado tiempo, requiere conocimientos especializados para navegar y crea barreras significativas para la entrada de nuevos jugadores. Hay formas de disuadir el despilfarro y el abuso y aún así recompensar la innovación que avance de manera eficiente la efectividad militar. Recompensar los conocimientos tecnológicos y la resolución ágil de problemas en la adquisición militar y civil puede ayudar a cambiar la cultura. También pueden haber más oportunidades para contratar personas directamente de la industria o de las instituciones de investigación en el gobierno civil de alto rango o incluso en las filas militares y expandir el número de becas temporales para que los expertos del sector privado pasen uno o dos años en el gobierno.
Con tales pasos concretos, Estados Unidos puede asegurar la ventaja en capacidades de defensa en sus propios términos. Para beneficio de Estados Unidos, China está mirando hacia atrás: su enfoque corre el riesgo de retrasar la innovación al tratar de controlarla. No hay razón para que Estados Unidos deba cometer el mismo error.
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- ANJA MANUEL es cofundadora y directora de Rice, Hadley, Gates & Manuel y directora de Aspen Strategy Group .
- KATHLEEN HICKS es vicepresidenta sénior, presidenta de Henry A. Kissinger y directora del programa de seguridad internacional del Centro de Estudios Estratégicos e Internacionales.
