A finales de marzo de 2022, una serie de reuniones presenciales en Bielorrusia y Turquía y compromisos virtuales por videoconferencia habían producido el llamado Comunicado de Estambul, que describía un marco para un acuerdo. Luego, los negociadores ucranianos y rusos comenzaron a trabajar en el texto de un tratado, logrando avances sustanciales hacia un acuerdo / Foto publicada en Telegram el 14 de marzo de 2022 por Vladimir Medinsky / Ilustración de Foreign Affairs
Una historia oculta de la diplomacia que se quedó corta, pero que contiene lecciones para futuras negociaciones
por Samuel Charap y Sergey Radchenko
En las primeras horas del 24 de febrero de 2022, la fuerza aérea rusa atacó objetivos en toda Ucrania. Al mismo tiempo, la infantería y los blindados de Moscú invadieron el país desde el norte, el este y el sur. En los días siguientes, los rusos intentaron rodear Kiev.
Eran los primeros días y semanas de una invasión que bien podría haber resultado en la derrota y el sometimiento de Ucrania por parte de Rusia. En retrospectiva, parece casi milagroso que no fuera así.
Lo que ocurrió en el campo de batalla se comprende relativamente bien. Lo que se entiende menos es la intensa diplomacia simultánea que involucró a Moscú, Kiev y una serie de otros actores, que podría haber resultado en un acuerdo apenas unas semanas después de que comenzara la guerra.
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A finales de marzo de 2022, una serie de reuniones presenciales en Bielorrusia y Turquía y compromisos virtuales por videoconferencia habían producido el llamado Comunicado de Estambul, que describía un marco para un acuerdo. Luego, los negociadores ucranianos y rusos comenzaron a trabajar en el texto de un tratado, logrando avances sustanciales hacia un acuerdo. Pero en mayo las conversaciones se interrumpieron. La guerra continuó y desde entonces ha costado decenas de miles de vidas en ambos bandos.
¿Qué pasó? ¿Qué tan cerca estaban las partes de poner fin a la guerra? ¿Y por qué nunca llegaron a cerrar un trato?
Para arrojar luz sobre este episodio crítico de la guerra, que a menudo se pasa por alto, hemos examinado proyectos de acuerdo intercambiados entre las dos partes, algunos de los cuales no se han informado anteriormente. También hemos realizado entrevistas con varios participantes en las conversaciones, así como con funcionarios que prestaban servicios en ese momento en gobiernos occidentales clave, a quienes les hemos garantizado el anonimato para discutir temas delicados. Y hemos revisado numerosas entrevistas y declaraciones contemporáneas y más recientes de funcionarios ucranianos y rusos que estaban en servicio en el momento de las conversaciones. La mayoría de ellos están disponibles en YouTube, pero no están en inglés y, por lo tanto, no son muy conocidos en Occidente. Finalmente, analizamos la cronología de los acontecimientos desde el inicio de la invasión hasta finales de mayo, cuando fracasaron las conversaciones. Cuando juntamos todas estas piezas, lo que encontramos es sorprendente y podría tener implicaciones significativas para futuros esfuerzos diplomáticos para poner fin a la guerra.
Algunos observadores y funcionarios (entre ellos, sobre todo, el presidente ruso Vladimir Putin ) han afirmado que había un acuerdo sobre la mesa que habría puesto fin a la guerra, pero que los ucranianos lo abandonaron debido a una combinación de presión de sus patrocinadores occidentales y Las propias suposiciones arrogantes de Kiev sobre la debilidad militar rusa. Otros han desestimado por completo la importancia de las conversaciones, alegando que las partes simplemente estaban cumpliendo con las mociones y ganando tiempo para realineamientos en el campo de batalla o que los proyectos de acuerdo no eran serios.n medio de la agresión sin precedentes de Moscú, los rusos y los ucranianos casi llegaron a un acuerdo.
Aunque esas interpretaciones contienen núcleos de verdad, oscurecen más de lo que iluminan. No había una sola prueba irrefutable; Esta historia desafía explicaciones simples. Además, tales relatos monocausales ocultan por completo un hecho que, en retrospectiva, parece extraordinario: en medio de la agresión sin precedentes de Moscú, los rusos y los ucranianos casi finalizaron un acuerdo que habría puesto fin a la guerra y habría proporcionado a Ucrania garantías de seguridad multilaterales, allanando el camino para camino hacia su neutralidad permanente y, más adelante, su membresía en la UE.
Sin embargo, resultó difícil llegar a un acuerdo final por varias razones. Los socios occidentales de Kiev se mostraron reacios a involucrarse en una negociación con Rusia, particularmente una que les hubiera creado nuevos compromisos para garantizar la seguridad de Ucrania. El ánimo público en Ucrania se endureció con el descubrimiento de las atrocidades rusas en Irpin y Bucha. Y con el fracaso del cerco ruso a Kiev, el presidente Volodymyr Zelensky se volvió más confiado en que, con suficiente apoyo occidental, podría ganar la guerra en el campo de batalla. Finalmente, aunque el intento de las partes de resolver disputas de larga data sobre la arquitectura de seguridad ofrecía la perspectiva de una resolución duradera de la guerra y una estabilidad regional duradera, apuntaban demasiado alto y demasiado pronto. Intentaron llegar a un acuerdo general incluso cuando un alto el fuego básico resultó fuera de su alcance.
Hoy, cuando las perspectivas de negociaciones parecen sombrías y las relaciones entre las partes son casi inexistentes, la historia de las conversaciones de la primavera de 2022 puede parecer una distracción con poca información directamente aplicable a las circunstancias actuales. Pero Putin y Zelensky sorprendieron a todos con su disposición mutua a considerar concesiones de gran alcance para poner fin a la guerra. Es posible que en el futuro vuelvan a sorprender a todos.
¿SEGURO O GARANTÍA?
¿Qué querían lograr los rusos al invadir Ucrania? El 24 de febrero de 2022, Putin pronunció un discurso en el que justificó la invasión mencionando el vago objetivo de “desnazificación” del país. La interpretación más razonable de la “desnazificación” fue que Putin buscaba derrocar al gobierno de Kiev, posiblemente matando o capturando a Zelensky en el proceso.
Sin embargo, días después de que comenzara la invasión , Moscú comenzó a buscar motivos para llegar a un compromiso. Una guerra que Putin esperaba que fuera pan comido ya estaba demostrando todo lo contrario, y esta temprana apertura al diálogo sugiere que parece haber abandonado ya la idea
de un cambio total de régimen. Zelensky, como lo había hecho antes de la guerra, expresó un interés inmediato en una reunión personal con Putin. Aunque se negó a hablar directamente con Zelensky, Putin nombró un equipo negociador. El presidente bielorruso, Alexander Lukashenko, desempeñó el papel de mediador.
Las conversaciones comenzaron el 28 de febrero en una de las espaciosas residencias rurales de Lukashenko cerca del pueblo de Liaskavichy, a unas 30 millas de la frontera entre Bielorrusia y Ucrania. La delegación ucraniana estuvo encabezada por Davyd Arakhamia, líder parlamentario del partido político de Zelensky, e incluía al ministro de Defensa, Oleksii Reznikov, al asesor presidencial Mykhailo Podolyak y otros altos funcionarios. La delegación rusa estuvo encabezada por Vladimir Medinsky, un alto asesor del presidente ruso que anteriormente se había desempeñado como ministro de Cultura. También incluía a viceministros de Defensa y de Asuntos Exteriores, entre otros.
En la primera reunión, los rusos presentaron una serie de duras condiciones, exigiendo efectivamente la capitulación de Ucrania. Esto fue un fracaso. Pero a medida que la posición de Moscú en el campo de batalla siguió deteriorándose, sus posiciones en la mesa de negociaciones se volvieron menos exigentes. Así, el 3 y el 7 de marzo, las partes celebraron una segunda y una tercera ronda de conversaciones, esta vez en Kamyanyuki, Bielorrusia, justo al otro lado de la frontera con Polonia. La delegación ucraniana presentó sus propias demandas: un alto el fuego inmediato y el establecimiento de corredores humanitarios que permitirían a los civiles abandonar la zona de guerra de forma segura. Fue durante la tercera ronda de conversaciones cuando los rusos y los ucranianos parecen haber examinado proyectos por primera vez. Según Medinsky, se trataba de borradores rusos que la delegación de Medinsky trajo de Moscú y que probablemente reflejaban la insistencia de Moscú en el estatus neutral de Ucrania.
En ese momento, las reuniones en persona se interrumpieron durante casi tres semanas, aunque las delegaciones continuaron reuniéndose a través de Zoom. En esos intercambios, los ucranianos comenzaron a centrarse en la cuestión que se convertiría en central para su visión del final de la guerra: garantías de seguridad que obligarían a otros estados a salir en defensa de Ucrania si Rusia atacaba nuevamente en el futuro. No está del todo claro cuándo Kiev planteó por primera vez esta cuestión en conversaciones con los rusos o los países occidentales. Pero el 10 de marzo, el Ministro de Asuntos Exteriores de Ucrania, Dmytro Kuleba, que entonces se encontraba en Antalya, Turquía, para reunirse con su homólogo ruso, Sergey Lavrov, habló de una “solución sistemática y sostenible” para Ucrania y añadió que los ucranianos estaban “dispuestos a discutir”. garantías que esperaba recibir de los estados miembros de la OTAN y de Rusia.
Podolyak y el embajador de Ucrania en Turquía, Vasyl Bodnar, tras una reunión con los rusos, Estambul, marzo de 2022Kemal Aslán / Reuters
Lo que Kuleba parecía tener en mente era una garantía de seguridad multilateral, un acuerdo mediante el cual potencias en competencia se comprometen con la seguridad de un tercer Estado, generalmente con la condición de que permanezca no alineado con ninguno de los garantes. Estos acuerdos en su mayoría habían caído en desgracia después de la Guerra Fría . Mientras que alianzas como la OTAN pretenden mantener una defensa colectiva contra un enemigo común, las garantías de seguridad multilaterales están diseñadas para evitar conflictos entre los garantes sobre el alineamiento del Estado garantizado y, por extensión, garantizar la seguridad de ese Estado.
Ucrania tuvo una amarga experiencia con una versión menos estricta de este tipo de acuerdo: una garantía de seguridad multilateral, en lugar de una garantía. En 1994, firmó el llamado Memorando de Budapest, adhiriéndose al Tratado de No Proliferación Nuclear como estado sin armas nucleares y acordando renunciar al que entonces era el tercer arsenal más grande del
mundo. A cambio, Rusia, el Reino Unido y Estados Unidos prometieron que no atacarían a Ucrania. Sin embargo, contrariamente a una idea errónea muy extendida, en caso de agresión contra Ucrania, el acuerdo exigía a los firmantes sólo convocar una reunión del Consejo de Seguridad de la ONU, no salir en defensa del país.
La invasión a gran escala de Rusia (y la fría realidad de que Ucrania estaba librando una guerra existencial por su cuenta) llevó a Kiev a encontrar una manera de poner fin a la agresión y garantizar que nunca volviera a ocurrir. El 14 de marzo, justo cuando las dos delegaciones se reunían a través de Zoom, Zelensky publicó un mensaje en su canal de Telegram pidiendo “garantías de seguridad normales y efectivas” que no serían “como las de Budapest”. En una entrevista con periodistas ucranianos dos días después, su asesor Podolyak explicó que lo que Kiev buscaba eran “garantías de seguridad absolutas” que requerirían que “los signatarios. . . No nos quedemos al margen en caso de un ataque a Ucrania, como ocurre ahora. En cambio, tomarían parte activa en la defensa de Ucrania en un conflicto”.
La exigencia de Ucrania de que no se la deje volver a valerse por sí misma es completamente comprensible. Kiev quería (y todavía quiere) tener un mecanismo más fiable que la buena voluntad de Rusia para su seguridad futura. Pero conseguir una garantía sería difícil. Naftali Bennett era el primer ministro israelí en el momento en que se llevaban a cabo las conversaciones y estaba mediando activamente entre las dos partes. En una entrevista con el periodista Hanoch Daum publicada en Internet en febrero de 2023, recordó que intentó disuadir a Zelensky de quedarse estancado en la cuestión de las garantías de seguridad. “Existe un chiste sobre un tipo que intenta vender el Puente de Brooklyn a un transeúnte”, explicó Bennett. “Dije: ‘¿Estados Unidos les dará garantías? ¿Se comprometerá a que dentro de unos años, si Rusia viola algo, enviará soldados? ¿Después de abandonar Afganistán y todo eso? Dije: ‘Volodymyr, eso no sucederá’”.
Para decirlo con más precisión: si Estados Unidos y sus aliados no estaban dispuestos a ofrecer a Ucrania tales garantías (por ejemplo, en forma de membresía en la OTAN) antes de la guerra, ¿por qué lo harían después de que Rusia hubiera demostrado tan vívidamente su voluntad? atacar a
Ucrania? Los negociadores ucranianos desarrollaron una respuesta a esta pregunta, pero al final no persuadieron a sus colegas occidentales reacios al riesgo. La posición de Kiev era que, como implicaba el concepto de garantías emergente, Rusia también sería garante, lo que significaría que Moscú esencialmente aceptó que los otros garantes estarían obligados a intervenir si atacaba de nuevo. En otras palabras, si Moscú aceptara que cualquier agresión futura contra Ucrania significaría una guerra entre Rusia y Estados Unidos, no estaría más inclinado a atacar a Ucrania nuevamente que a atacar a un aliado de la OTAN.
UN GRAN AVANCE
A lo largo de marzo continuaron intensos combates en todos los frentes. Los rusos intentaron tomar Chernihiv, Kharkiv y Sumy, pero fracasaron espectacularmente, aunque las tres ciudades sufrieron graves daños. A mediados de marzo, el avance del ejército ruso hacia Kiev se había estancado y estaba sufriendo numerosas bajas. Las dos delegaciones mantuvieron conversaciones por videoconferencia, pero volvieron a reunirse en persona el 29 de marzo, esta vez en Estambul, Turquía.
Allí parecían haber logrado un gran avance. Después de la reunión, las partes anunciaron que habían acordado un comunicado conjunto. Los términos fueron descritos ampliamente durante las declaraciones de prensa de ambas partes en Estambul. Pero hemos obtenido una copia del texto completo del borrador del comunicado, titulado “Disposiciones clave del Tratado sobre Garantías de Seguridad de Ucrania”. Según los participantes que entrevistamos, los ucranianos habían redactado en gran medida el comunicado y los rusos aceptaron provisionalmente la idea de utilizarlo como marco para un tratado.
El tratado previsto en el comunicado proclamaría a Ucrania como un Estado permanentemente neutral y no nuclear. Ucrania renunciaría a cualquier intención de unirse a alianzas militares o permitir bases militares o tropas extranjeras en su territorio. El comunicado enumeraba como posibles garantes a los miembros permanentes del Consejo de Seguridad de la ONU (incluida Rusia) junto con Canadá, Alemania, Israel, Italia, Polonia y Turquía.
El comunicado también decía que si Ucrania fuera atacada y solicitara asistencia, todos los Estados garantes estarían obligados, tras consultas con Ucrania y entre ellos mismos, a proporcionar asistencia a Ucrania para establecer su seguridad. Sorprendentemente, estas obligaciones se detallaron con mucha mayor precisión que el Artículo 5 de la OTAN: imponer una zona de exclusión aérea, suministrar armas o intervenir directamente con la propia fuerza militar del Estado garante.
Aunque el interés de Ucrania en obtener estas garantías de seguridad es claro, no es obvio por qué Rusia estaría de acuerdo con algo de esto. Apenas unas semanas antes, Putin había intentado apoderarse de la capital de Ucrania, derrocar a su gobierno e imponer un régimen títere. Parece descabellado que de repente decidiera aceptar que Ucrania –que ahora era más hostil a Rusia que nunca, gracias a las propias acciones de Putin– se convertiría en miembro de la UE y tendría su independencia y seguridad garantizadas por Estados Unidos (entre otros). otros). Y, sin embargo, el comunicado sugiere que eso era precisamente lo que Putin estaba dispuesto a aceptar.
Sólo podemos conjeturar por qué. La guerra relámpago de Putin había fracasado; eso quedó claro a principios de marzo. Quizás ahora estaba dispuesto a reducir sus pérdidas si conseguía su exigencia más antigua: que Ucrania renunciara a sus aspiraciones de la OTAN y nunca acogiera fuerzas de la OTAN en su territorio. Si no podía controlar todo el país, al menos podía garantizar sus intereses de seguridad más básicos, detener la hemorragia de la economía rusa y restaurar la reputación internacional del país.
El comunicado también incluye otra disposición que, en retrospectiva, resulta sorprendente: pide a las dos partes que busquen resolver pacíficamente su disputa sobre Crimea durante los próximos diez a quince años. Desde que Rusia anexó la península en 2014, Moscú nunca aceptó discutir su estatus, alegando que era una región de Rusia que no se diferenciaba de cualquier otra. Al ofrecer negociar sobre su estatus, el Kremlin admitió tácitamente que ese no era el caso.
LUCHAR Y HABLAR
En declaraciones que hizo el 29 de marzo, inmediatamente después de la conclusión de las conversaciones, Medinsky, jefe de la delegación rusa, se mostró decididamente optimista, explicando que las discusiones sobre el tratado sobre la neutralidad de Ucrania estaban entrando en la fase práctica y que, teniendo en cuenta todas las las complejidades que presentaba el hecho de que el tratado tuviera muchos garantes potenciales—era posible que Putin y Zelensky lo firmaran en una cumbre en el futuro previsible.
Al día siguiente, dijo a los periodistas: “Ayer, la parte ucraniana expresó por primera vez por escrito su disposición a cumplir una serie de condiciones muy importantes para la construcción de futuras relaciones normales y de buena vecindad con Rusia”. Y continuó: “Nos entregaron los principios de un posible acuerdo futuro, fijados por escrito”.
Mientras tanto, Rusia había abandonado sus esfuerzos por tomar Kiev y estaba retirando sus fuerzas de todo el frente norte. Alexander Fomin, viceministro de Defensa de Rusia, anunció la decisión en Estambul el 29 de marzo, calificándola de un esfuerzo “para generar confianza mutua”. De hecho, la retirada fue una retirada forzada. Los rusos habían sobreestimado sus capacidades y subestimado la resistencia ucraniana y ahora estaban presentando su fracaso como una elegante medida diplomática para facilitar las conversaciones de paz.
La retirada tuvo consecuencias de gran alcance. Reforzó la determinación de Zelensky, eliminó una amenaza inmediata a su gobierno y demostró que la alardeada maquinaria militar de Putin podía ser rechazada, si no derrotada, en el campo de batalla. También permitió la asistencia militar occidental a gran escala a Ucrania al liberar las líneas de comunicación que conducen a Kiev. Finalmente, la retirada preparó el escenario para el espantoso descubrimiento de las atrocidades que las fuerzas rusas habían cometido en los suburbios de Bucha e Irpin, en Kiev, donde habían violado, mutilado y asesinado a civiles.
Los informes de Bucha comenzaron a aparecer en los titulares a principios de abril. El 4 de abril, Zelensky visitó la ciudad. Al día siguiente, habló ante el Consejo de Seguridad de la ONU por vídeo y acusó a Rusia de perpetrar crímenes de guerra en Bucha, comparando a las fuerzas rusas con el grupo terrorista Estado Islámico (también conocido como ISIS). Zelensky pidió al Consejo de Seguridad de la ONU que expulse a Rusia, miembro permanente.
Sorprendentemente, sin embargo, las dos partes continuaron trabajando día y noche en un tratado que Putin y Zelensky debían firmar durante una cumbre que se celebraría en un futuro no muy lejano.
Las partes intercambiaron activamente borradores entre sí y, al parecer, comenzaron a compartirlos con otras partes. (En su entrevista de febrero de 2023, Bennett informó haber visto 17 o 18 borradores de trabajo del acuerdo; Lukashenko también informó haber visto al menos uno). Hemos examinado de cerca dos de estos borradores, uno con fecha del 12 de abril y otro con fecha del 15 de abril, que Según nos dijeron los participantes en las conversaciones fue el último intercambio entre las partes. Son en términos generales similares, pero contienen diferencias importantes, y ambos muestran que el comunicado no había resuelto algunas cuestiones clave.
Extracto del proyecto de tratado ruso-ucraniano del 15 de abril de 2022
Primero, mientras que el comunicado y el borrador del 12 de abril dejaban claro que los estados garantes decidirían independientemente si ayudarían a Kiev en caso de un ataque a Ucrania, en el borrador del 15 de abril los rusos intentaron subvertir este artículo crucial insistiendo en que tal acción ocurriría sólo “sobre la base de una decisión acordada por todos los estados garantes”, dando al probable invasor, Rusia, un veto. Según una anotación en el texto, los ucranianos rechazaron esa enmienda, insistiendo en la fórmula original, según la cual todos los garantes tenían la obligación individual de actuar y no tendrían que llegar a un consenso antes de hacerlo.
Extracto de un borrador de tratado ruso-ucraniano fechado el 15 de abril de 2022. El texto rojo en cursiva representa las posiciones rusas no aceptadas por la parte ucraniana; El texto rojo en negrita representa posiciones ucranianas no aceptadas por la parte rusa.
En segundo lugar, los borradores contienen varios artículos que se agregaron al tratado ante la insistencia de Rusia pero que no formaban parte del comunicado y estaban relacionados con asuntos que Ucrania se negó a discutir. Estos exigen que Ucrania prohíba “el fascismo, el nazismo, el neonazismo y el nacionalismo agresivo” y, con ese fin, derogue (total o parcialmente) seis leyes ucranianas que abordaban, en términos generales, aspectos polémicos de la historia de la era soviética. en particular el papel de los nacionalistas ucranianos durante la Segunda Guerra Mundial.
Es fácil ver por qué Ucrania se resistiría a permitir que Rusia determinara sus políticas sobre memoria histórica, particularmente en el contexto de un tratado sobre garantías de seguridad. Y los rusos sabían que estas disposiciones harían más difícil para los ucranianos aceptar el resto del tratado. Por lo tanto, podrían considerarse píldoras venenosas.
Sin embargo, también es posible que las disposiciones tuvieran como objetivo permitir a Putin salvar las apariencias. Por ejemplo, al obligar a Ucrania a derogar estatutos que condenaban el pasado soviético y calificaban a los nacionalistas ucranianos que lucharon contra el Ejército Rojo durante la Segunda Guerra Mundial como luchadores por la libertad, el Kremlin podría argumentar que había logrado su objetivo declarado de “desnazificación”, a pesar de que el significado original de esa frase bien pudo haber sido el reemplazo del gobierno de Zelensky.
Al final, no está claro si estas disposiciones habrían sido un factor decisivo. El principal negociador ucraniano, Arakhamia, posteriormente restó importancia a su importancia. Como lo expresó en una entrevista de noviembre de 2023 en un programa de noticias de la televisión ucraniana, Rusia había “esperado hasta el último momento que [podrían] presionarnos para firmar tal acuerdo, que [adoptaríamos] la neutralidad. Esto fue lo más importante para ellos. Estaban dispuestos a terminar la guerra si nosotros, como Finlandia [durante la Guerra Fría], adoptábamos la neutralidad y nos comprometíamos a no unirnos a la OTAN”.
El tamaño y la estructura del ejército ucraniano también fueron objeto de intensas negociaciones. Al 15 de abril, las dos partes seguían bastante distanciadas sobre el asunto. Los ucranianos querían un ejército de 250.000 personas en tiempos de paz; los rusos insistieron en un máximo de 85.000, considerablemente menos que el ejército permanente que tenía Ucrania antes de la invasión de 2022. Los ucranianos querían 800 tanques; los rusos permitirían sólo 342. La diferencia entre el alcance de los misiles era aún más marcada: 280 kilómetros, o unas 174 millas, (la posición ucraniana), y apenas 40 kilómetros, o unas 25 millas, (la posición rusa).
Las conversaciones habían eludido deliberadamente la cuestión de las fronteras y el territorio. Evidentemente, la idea era que Putin y Zelensky decidieran sobre esas cuestiones en la cumbre prevista. Es fácil imaginar que Putin habría insistido en conservar todo el territorio que sus fuerzas ya
habían ocupado. La pregunta es si se podría haber convencido a Zelensky para que aceptara esta apropiación de tierras.
A pesar de estos desacuerdos sustanciales, el borrador del 15 de abril sugiere que el tratado se firmaría en dos semanas. Es cierto que esa fecha podría haber cambiado, pero demuestra que los dos equipos planeaban actuar rápido. “A mediados de abril de 2022 estábamos muy cerca de finalizar la guerra con un acuerdo de paz”, contó uno de los negociadores ucranianos, Oleksandr Chalyi, en una aparición pública en diciembre de 2023. “[Una] semana después de que Putin comenzara su agresión, Llegó a la conclusión de que había cometido un gran error y trató de hacer todo lo posible para concluir un acuerdo con Ucrania”.
¿QUÉ PASÓ?
Entonces, ¿por qué se interrumpieron las conversaciones? Putin ha afirmado que las potencias occidentales intervinieron y reforzaron el acuerdo porque estaban más interesadas en debilitar a Rusia que en poner fin a la guerra. Alegó que Boris Johnson, entonces primer ministro británico, había transmitido el mensaje a los ucranianos, en nombre del “mundo anglosajón”, de que debían “luchar contra Rusia hasta que se logre la victoria y Rusia sufra una derrota estratégica”. “
La respuesta occidental a estas negociaciones, si bien estuvo muy alejada de la caricatura de Putin, fue ciertamente tibia. Washington y sus aliados se mostraron profundamente escépticos sobre las perspectivas de la vía diplomática que surgía de Estambul; después de todo, el comunicado eludió la cuestión del territorio y las fronteras, y las partes permanecieron alejadas en otras cuestiones cruciales. No les parecía una negociación que fuera a tener éxito.
Además, un ex funcionario estadounidense que trabajó en la política de Ucrania en ese momento nos dijo que los ucranianos no consultaron con Washington hasta después de que se emitió el comunicado, a pesar de que el tratado que describía habría creado nuevos compromisos legales para los Estados Unidos, incluidos la obligación de ir a la guerra con Rusia si ésta
invadía Ucrania nuevamente. Esa estipulación por sí sola habría hecho que el tratado fuera imposible para Washington. Entonces, en lugar de abrazar el comunicado de Estambul y el posterior proceso diplomático, Occidente aumentó la ayuda militar a Kiev y aumentó la presión sobre Rusia, incluso mediante un régimen de sanciones cada vez más estricto.
El Reino Unido tomó la iniciativa. Ya el 30 de marzo, Johnson parecía reacio a la diplomacia y afirmó que, en cambio, “deberíamos continuar intensificando las sanciones con un programa continuo hasta que todas y cada una de las tropas [de Putin] estén fuera de Ucrania”. El 9 de abril, Johnson apareció en Kiev, el primer líder extranjero que visitaba Kiev después de la retirada rusa de la capital. Según se informa, le dijo a Zelensky que pensaba que “cualquier acuerdo con Putin iba a ser bastante sórdido”. Cualquier acuerdo, recordó haber dicho, “sería una victoria para él: si le das algo, simplemente se lo quedará, lo guardará y luego se preparará para su
próximo asalto”. En la entrevista de 2023, Arakhamia molestó a algunos al parecer responsabilizar a Johnson por el resultado. “Cuando regresamos de Estambul”, dijo, “Boris Johnson vino a Kiev y dijo que no firmaremos nada en absoluto con [los rusos] y que sigamos luchando”.
Desde entonces, Putin ha utilizado repetidamente los comentarios de Arakhamia para culpar a Occidente por el colapso de las conversaciones y demostrar la subordinación de Ucrania a sus partidarios. A pesar del giro manipulador de Putin, Arakhamia estaba señalando un problema real: el comunicado describía un marco multilateral que requeriría la voluntad occidental de comprometerse diplomáticamente con Rusia y considerar una garantía de seguridad genuina para Ucrania. Ninguna de las dos era una prioridad para Estados Unidos y sus aliados en ese momento.
En sus declaraciones públicas, los estadounidenses nunca despreciaron tanto la diplomacia como lo había hecho Johnson. Pero no parecieron considerarlo central en su respuesta a la invasión rusa. El secretario de Estado, Antony Blinken, y el secretario de Defensa, Lloyd Austin, visitaron Kiev dos semanas después de Johnson, principalmente para coordinar un mayor apoyo militar. Como dijo Blinken en una conferencia de prensa posterior: “La estrategia que hemos puesto en marcha (apoyo masivo a Ucrania, presión masiva contra Rusia, solidaridad con más de 30 países involucrados en estos esfuerzos) está teniendo resultados reales”.
Aun así, la afirmación de que Occidente obligó a Ucrania a retirarse de las conversaciones con Rusia carece de fundamento. Esto sugiere que Kiev no tuvo nada que decir al respecto. Es cierto que las ofertas de apoyo de Occidente deben haber fortalecido la determinación de Zelensky, y la falta de entusiasmo occidental parece haber disminuido su interés en la diplomacia. Sin embargo, en última instancia, en sus conversaciones con líderes occidentales, Zelensky no dio prioridad a la búsqueda de diplomacia con Rusia para poner fin a la guerra. Ni Estados Unidos ni sus aliados percibieron una fuerte exigencia de su parte para que participaran en la vía diplomática. En ese momento, dada la gran simpatía pública en Occidente, tal impulso bien podría haber afectado la política occidental.
Zelensky también estaba incuestionablemente indignado por las atrocidades rusas en Bucha e Irpin, y probablemente entendió que lo que empezó a llamar el “genocidio” de Rusia en Ucrania haría que la diplomacia con Moscú fuera aún más tensa políticamente. Aún así, el trabajo detrás de escena sobre el borrador del tratado continuó e incluso se intensificó en los días y semanas posteriores al descubrimiento de los crímenes de guerra de Rusia, lo que sugiere que las atrocidades en Bucha e Irpin fueron un factor secundario en la toma de decisiones de Kiev.
La nueva confianza de los ucranianos en que podrían ganar la guerra también influyó claramente. La retirada rusa de Kiev y otras ciudades importantes del noreste y la perspectiva de más armas desde Occidente (con las carreteras hacia Kiev ahora bajo control ucraniano) cambiaron el equilibrio militar. El optimismo sobre posibles logros en el campo de batalla a menudo reduce el interés de un beligerante en hacer concesiones en la mesa de negociaciones.
De hecho, a finales de abril Ucrania había endurecido su posición, exigiendo la retirada rusa del Donbás como condición previa para cualquier tratado. Como dijo Oleksii Danilov, presidente del Consejo de Defensa y Seguridad Nacional de Ucrania, el 2 de mayo: “Un tratado con Rusia es imposible; sólo se puede aceptar la capitulación”.
Negociadores rusos y ucranianos reunidos en Estambul, marzo de 2022Servicio de prensa presidencial de Ucrania / Reuters
Y luego está el lado ruso de la historia, que es difícil de evaluar. ¿Fue toda la negociación una farsa bien orquestada, o Moscú estaba seriamente interesado en un acuerdo? ¿Putin se acobardó cuando comprendió que Occidente no firmaría los acuerdos o que la posición de Ucrania se había endurecido?
Incluso si Rusia y Ucrania hubieran superado sus desacuerdos, el marco que negociaron en Estambul habría requerido la aceptación de Estados Unidos y sus aliados. Y esas potencias occidentales habrían tenido que asumir un riesgo político al entablar negociaciones con Rusia y Ucrania y poner en juego su credibilidad garantizando la seguridad de Ucrania. En ese momento, y en los dos años transcurridos, la voluntad de emprender una diplomacia de alto riesgo o de comprometerse verdaderamente a defender a Ucrania en el futuro ha estado notablemente ausente en Washington y las capitales europeas.
Una última razón por la que las conversaciones fracasaron es que los negociadores antepusieron el carro de una orden de seguridad de posguerra al caballo de poner fin a la guerra. Las dos partes pasaron por alto cuestiones esenciales de gestión y mitigación de conflictos (la creación de corredores
humanitarios, un alto el fuego, retiradas de tropas) y en su lugar intentaron elaborar algo así como un tratado de paz a largo plazo que resolvería las disputas de seguridad que habían sido la fuente de tensiones geopolíticas durante décadas. Fue un esfuerzo admirablemente ambicioso, pero resultó demasiado ambicioso.
Para ser justos, Rusia, Ucrania y Occidente lo habían intentado al revés, y también habían fracasado estrepitosamente. Los acuerdos de Minsk firmados en 2014 y 2015 tras la anexión de Crimea por parte de Rusia y la invasión del Donbás cubrieron minucias como la fecha y hora del cese de hostilidades y qué sistema de armas debía retirarse y a qué distancia. Las principales preocupaciones de seguridad de ambas partes se abordaron indirectamente, en todo caso.
Esta historia sugiere que las conversaciones futuras deberían avanzar por vías paralelas, abordando los aspectos prácticos de poner fin a la guerra en una vía mientras que cuestiones más amplias se abordan en otra.
TENLO EN MENTE
El 11 de abril de 2024, Lukashenko, uno de los primeros intermediarios de las conversaciones de paz entre Rusia y Ucrania, pidió volver al proyecto de tratado a partir de la primavera de 2022. “Es una posición razonable”, dijo en una conversación con Putin en el Kremlin. “También para Ucrania era una posición aceptable. Estuvieron de acuerdo con esta posición”.
Putin intervino. “Estuvieron de acuerdo, por supuesto”, dijo.
Sin embargo, en realidad, los rusos y los ucranianos nunca llegaron a un texto de compromiso final. Pero fueron más lejos en esa dirección de lo que se pensaba anteriormente, alcanzando un marco general para un posible acuerdo.
Después de los últimos dos años de matanza, todo esto puede ser mucha agua pasada. Pero es un recordatorio de que Putin y Zelensky estaban dispuestos a considerar compromisos extraordinarios para poner fin a la guerra. Entonces, cuando Kiev y Moscú regresen a la mesa de negociaciones, la encontrarán plagada de ideas que aún podrían resultar útiles para construir una paz duradera
AUTORES
SAMUEL CHARAP es presidente distinguido de política para Rusia y Eurasia y científico político senior de RAND Corporation.
SERGEY RADCHENKO es Profesor Distinguido Wilson E. Schmidt en la Escuela de Estudios Internacionales Avanzados de la Universidad Johns Hopkins en Europa.
Fte: FOREINGS AFFAIRS
